城市污水處理市場化探索實(shí)踐在我國僅有兩三年的時(shí)間,有許多認(rèn)識、政策和管理體制等方面的問題尚未解決，嚴(yán)重制約著市場化的發(fā)展進(jìn)程。若這些問題得不到較好解決，市場化方式仍不可能對促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)“十五”環(huán)保計(jì)劃目標(biāo)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

我國污水處理市場化的問題

起步晚

我國污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)步較晚，建國以來到改革開放前，我國污水處理的需求主要是以工業(yè)和國防尖端使用為主。改革開放后，國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平的顯著提高，拉動了污水處理的需求。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后，我國污水處理產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，污水處理需求的增速遠(yuǎn)高于全球水平。1990年以來，全球污水處理表觀消費(fèi)量以年均6%的速度增長，而九十年代的十年間，我國污水處理表觀消費(fèi)量年均增長率達(dá)到17.73%，是世界年均增長率的2.9倍。進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國污水處理產(chǎn)業(yè)高速增長。

從總體上看，我國污水處理正在經(jīng)歷由規(guī)模小、水平低、品種單一、嚴(yán)重不能滿足需求到具有相當(dāng)規(guī)模和水平、品種質(zhì)量顯著提高和初步滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的深刻轉(zhuǎn)變，污水處理需求將逐步實(shí)現(xiàn)自給。
污水處理市場化至少應(yīng)包括三方面：(1)防治水污染、保護(hù)水資源的集約化;(2)水資源利用主體產(chǎn)權(quán)的多元化;(3)污水處理和污水處理設(shè)施運(yùn)作、服務(wù)的市場化。在具體運(yùn)作過程中，要把污水處理看作生產(chǎn)性事業(yè)，拓寬籌資渠道，形成政府、銀行、國內(nèi)外企業(yè)和個(gè)人等多元化投資建設(shè)的局面，讓市場機(jī)制貫穿于污水處理運(yùn)作的全過程。
監(jiān)管不到位

十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進(jìn)行改革以后，明確了城市污水處理行業(yè)改革的市場化方向，地方政府對城市污水處理行業(yè)改革方向的認(rèn)識也逐漸統(tǒng)一起來，我國城市污水處理真正開始了市場化的進(jìn)程，在主體、投融資體制、價(jià)格機(jī)制等方面取得了一定成效。地方政府根據(jù)宏觀政策框架，相繼出臺了一些實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)意見，全國城市污水處理市場化由沿海到內(nèi)地逐漸成了三個(gè)發(fā)展程度不同的區(qū)域，而且初步建立了污水處理收費(fèi)體系，至2002年底，除西藏自治區(qū)外的30個(gè)省、市全都實(shí)行了污水處理收費(fèi)制度。以此為基礎(chǔ)，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)單位管理向企業(yè)化管理過渡，有幾個(gè)城市的相關(guān)企業(yè)還實(shí)現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。傳統(tǒng)污水國營企業(yè)也積極進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制，提高了市場競爭力，帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進(jìn)入城市污水處理行業(yè)，各種資本積極進(jìn)入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務(wù)和環(huán)境集團(tuán)均已不同程度地投資中國污水處理行業(yè)。

在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律的實(shí)施上同樣存在執(zhí)法不公正和監(jiān)督不力的現(xiàn)象。由于當(dāng)前一些企業(yè)環(huán)境意識和法制意識還比較淡薄，出于利益驅(qū)動，有的企業(yè)常常會關(guān)停設(shè)施。而在許多地方，環(huán)保系統(tǒng)的執(zhí)法并不嚴(yán)肅，不少執(zhí)法人員缺乏高度的使命感，環(huán)保執(zhí)法有時(shí)成了一種交易，而且這種現(xiàn)象比較普遍。同時(shí)，沒有一個(gè)經(jīng)常監(jiān)管的機(jī)制，即便有，其應(yīng)有的權(quán)威性也沒有得到體現(xiàn)。環(huán)保局作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)倒是常設(shè)，但其權(quán)威性、可動用的手段有限。
在運(yùn)作BOT和TOT等市場化項(xiàng)目時(shí)，遇到了誰來代表政府與民營企業(yè)簽約的現(xiàn)實(shí)問題。按照現(xiàn)有環(huán)保法律，城市人民政府具有建設(shè)和組織建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的法定職責(zé)，但并沒有授權(quán)其可以融通社會資本。而且，國家有關(guān)政策規(guī)定，政府不能從事經(jīng)營性活動，禁止地方政府與企業(yè)簽訂商業(yè)合同，或?yàn)槠髽I(yè)提供擔(dān)保。這樣一來，與民營企業(yè)合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT項(xiàng)目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業(yè)對合同的合法性和依賴度，主要取決于對政府領(lǐng)導(dǎo)的信任，而不是合同本身的法律效力。

我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少總體規(guī)劃的指導(dǎo)，處于相對盲目的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在污水處理行業(yè)中，尚未形成專營的大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，企業(yè)規(guī)模相對較小，且多是兼營企業(yè)，重點(diǎn)裝備的配置、專業(yè)工程承包、專業(yè)化污水處理設(shè)施運(yùn)營能力還嚴(yán)重不足，無法達(dá)到規(guī)模效益，技術(shù)開發(fā)能力弱，而且服務(wù)領(lǐng)域較窄，服務(wù)水平不高。目前，環(huán)保設(shè)施運(yùn)營資格認(rèn)證僅僅是自愿認(rèn)證，一些專業(yè)公司即使沒有資格證書依然可以從事商業(yè)承包運(yùn)營。